1. Общий обзор статьи. Статья состоит из двух частей. В первой части содержится положение об установлении порядка использования водных объектов в целях обеспечения жизнедеятельности и защиты среды обитания коренных малочисленных народов. Во второй части закреплено право указанных народов на использование водных объектов для традиционного природопользования.2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.Целями являются правовое обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по водопользованию, защита исконной среды их обитания и традиционного образа жизни этих народов. Положения статьи развивают норму статьи 69 Конституции Российской Федерации <366>, согласно которой Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. -------------------------------- <366> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.Сфера действия статьи распространяется на ту часть территории Российской Федерации и ее территориальное море, в отношении тех водных объектов или их частей, которые необходимы для поддержания традиционной жизнедеятельности коренных малочисленных народов, а также распространяется на поведение физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, которое соответствует установленным в законодательстве положениям либо противоречит им.Адресатами являются лица из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общины, физические и юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в соответствии с законодательством наделены правами и несут обязанности, связанные с охраной и использованием водных объектов, которые используются или могут быть использованы коренными малочисленными народами для традиционного природопользования.3. Основные понятия. В статье используются следующие понятия: "использование водных объектов", "коренные малочисленные народы", "традиционное проживание", "традиционная хозяйственная деятельность", "исконная среда обитания", "традиционный образ жизни", "традиционное природопользование".3.1. Использование водных объектов - см. комментарий к ст. 1.3.2. Коренные малочисленные народы. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <367> коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации признаются народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.-------------------------------- <367> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.Во исполнение названного Закона распоряжением Правительства РФ от 17.04.2006 N 536-р <368> был утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в котором приводится закрытый перечень таких народов. Определение народов и закрепление их в указанном Перечне осуществляется на основе приведенного понятия "коренные малочисленные народы", основными признаками которого являются:-------------------------------- <368> СЗ РФ. 2006. N 17. Ст. 1905.- необходимость проживания на территориях традиционного расселения своих предков;- сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;- численность не менее 50 тысяч человек;- осознание себя самостоятельными этническими общностями.В зависимости от наличия или отсутствия указанных признаков перечень народов может пополняться либо сокращаться. В настоящее время насчитывается 40 наименований коренных малочисленных народов.Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской ФедерацииНаименование коренныхмалочисленных народовСевера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации Наименование субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы Российской Федерации <369> Алеуты Камчатский край Алюторцы Камчатский край Вепсы Республика Карелия, Ленинградская область Долганы Красноярский край, Республика Саха (Якутия) Ительмены Камчатский край, Магаданская область Камчадалы Камчатский край Кереки Чукотский автономный округ Кеты Красноярский край Коряки Камчатский край, Чукотский автономный округ, Магаданская область Кумандинцы Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область Манси Ханты-Мансийский автономный округ, районы Тюменскойобласти, Свердловская область, Республика Коми Нанайцы Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область Нганасаны Красноярский край Негидальцы Хабаровский край Ненцы Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми Нивхи Хабаровский край, Сахалинская область Ороки (ульта) Сахалинская область Орочи Хабаровский край Саамы Мурманская область Селькупы Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Красноярский край Сойоты Республика Бурятия Тазы Приморский край Теленгиты Республика Алтай Телеуты Кемеровская область Тофалары (тофа) Иркутская область Тубалары Республика Алтай Тувинцы - тоджинцы Республика Тыва Удэгейцы Приморский край, Хабаровский край Ульчи Хабаровский край Ханты Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томскаяобласть, Республика Коми Челканцы Республика Алтай Чуванцы Чукотский автономный округ, Магаданская область Чукчи Чукотский автономный округ, Камчатский край Чулымцы Томская область, Красноярский край Шорцы Кемеровская область, Республика Хакасия, РеспубликаАлтай Эвенки Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Забайкальский край, Томская область, Тюменская область Эвены Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Камчатский край Энцы Красноярский край Эскимосы Чукотский автономный округ, Камчатский край Юкагиры Республика Саха (Якутия), Магаданская область -------------------------------- <369> В утвержденном Перечне наименование субъекта РФ не приводится. В данном случае наименование субъекта РФ приведено из Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 N 255.3.3. Традиционный образ жизни. Согласно статье 1 Федерального закона от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <370> данное понятие рассматривается как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.-------------------------------- <370> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.3.4. Исконная среда обитания. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" исконной средой обитания малочисленных народов считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.3.5. Традиционная хозяйственная деятельность. В федеральном законодательстве это понятие не раскрыто. Рассматриваемое понятие можно определить как исторически сложившуюся хозяйственную деятельность, осуществляемую коренными малочисленными народами в местах своей традиционной жизнедеятельности. Содержание данного понятия можно определить по видам рассматриваемой деятельности. Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 N 631-р <371>.-------------------------------- <371> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2493.К числу видов указанной деятельности относится: животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство); переработка продукции животноводства, включая сбор, заготовку и выделку шкур, шерсти, волоса, окостенелых рогов, копыт, пантов, костей, эндокринных желез, мяса, субпродуктов; разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; рыболовство (в том числе морской зверобойный промысел) и реализация водных биологических ресурсов; промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции; земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений; заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; собирательство (заготовка, переработка и реализация пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений); добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд; строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности.3.6. Места традиционного проживания. Данное понятие в законодательстве также не раскрыто. Его можно определить как территории, на которых в течение определенного исторического периода осуществляют свою жизнедеятельность коренные малочисленные народы. Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден названным выше распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 N 631-р.Места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности в указанном распоряжении определены путем обозначения конкретных муниципальных районов, городских округов и населенных пунктов. Представляется не совсем удачным обозначенный распоряжением подход в части определения мест традиционного проживания границами населенных пунктов. Места проживания и хозяйственной деятельности рассматриваемых народов выходят за территории конкретных населенных пунктов, в частности, например, при осуществлении охоты, рыболовства и пр.При заключении данных мест в границы населенных пунктов (сел, поселков) малочисленные народы получают право на традиционное природопользование только в границах населенного пункта.3.7. Традиционное природопользование коренных малочисленных народов. Данное понятие содержится в статье 1 Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <372> (применительно к указанным народам), согласно которой под таким природопользованием понимается исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Однако этот Закон устанавливает данное понятие применительно к отношениям, связанным с образованием, охраной и использованием территорий традиционного природопользования.-------------------------------- <372> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.В свою очередь, под указанными территориями в Законе понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами. Таким образом, понятие, приведенное в Законе, не может автоматически применяться к положениям комментируемой статьи, так как обеспечивает специальную область отношений коренных малочисленных народов. Представляется нежелательным применение данного понятия в комментируемой статье. Целесообразнее заменить его на понятие "традиционный образ жизни" или включить в Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" понятие "традиционное природопользование".4. Порядок использования водных объектов. Согласно комментируемой статье в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается порядок использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов.Пример.В соответствии с Порядком использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Тюменской области в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов, утвержденном Постановлением Правительства Тюменской области от 24.02.2009 N 41-п, определено, что коренные малочисленные народы Севера, общины малочисленных народов, а также лица, которые относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления, вправе безвозмездно пользоваться водными объектами в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Тюменской области. Не требуется заключение договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера.При использовании водного объекта одновременно лицами, не являющимися представителями коренных малочисленных народов, и лицами из числа таких народов, устанавливается приоритет использования в пользу последних. Так, в указанном Порядке говорится, что использование гражданами водных объектов для личных и бытовых нужд в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера осуществляется с учетом интересов этих народов.Некоторые субъекты Российской Федерации прямо устанавливают приоритетное право для коренных малочисленных народов и лиц, к ним относящихся, по использованию водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования <373>. В Порядках зачастую устанавливается и режим охраны водных объектов, который, по сути, дублирует режим, установленный в ВК РФ.-------------------------------- <373> См: Постановление Правительства Республики Бурятия от 03.12.2007 N 385.Пример.Согласно пункту 4 Порядка использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Забайкальского края, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Забайкальского края от 30.11.2009 N 12-НП, водные объекты, находящиеся в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, подлежат охране от загрязнения и засорения в соответствии с водным законодательством, в том числе запрещается:1) сброс в водные объекты отходов производства и потребления, сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты;2) захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, в том числе затопление выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов);3) проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества.5. Право на традиционное природопользование. В части 2 комментируемой статьи закреплено право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и их общин на использование водных объектов для традиционного природопользования в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Как было уже указано, федеральное законодательство не раскрывает понятия традиционного природопользования в отношении всех мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.Сформулированное в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" понятие традиционного природопользования может быть применимо только в отношении образованных территорий традиционного природопользования.При толковании понятия традиционного природопользования применительно к комментируемой статье принципиальным является один вопрос: должно ли традиционное природопользование обязательно обеспечивать неистощительное природопользование? Из общего принципа охраны окружающей среды и природопользования следует, что любой вид природопользования должен осуществляться рационально. В таком случае любая деятельность, в том числе и традиционная, должна основываться на принципе рационального природопользования.Термин "неистощительное использование" применяется в ЛК РФ применительно к лесам - возобновляемому природному ресурсу. Но как применить данный термин к использованию невозобновляемых природных ресурсов, например полезных ископаемых? В данном случае возможно лишь рациональное их использование. Представляется не вполне удачным включение в комментируемую статью термина "традиционное природопользование" в связи с отсутствием определения его понятия. Полагаем, что под традиционным природопользованием в статье следует понимать исторически сложившиеся способы использования природных ресурсов, осуществляемые коренными малочисленными народами и их общинами при условии соблюдения принципа рационального природопользования.6. Проблемные ситуации. В настоящее время законодатель в число субъектов, ведущих традиционный образ жизни, включил только коренные малочисленные народы. Статья 69 Конституции РФ закрепила положение, гарантирующее обеспечение прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. На международном уровне центральным документом по обеспечению прав коренных народов является Конвенция N 169 Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", в которой Россия не участвует.На сегодняшний день ратифицированным Россией документом в области обеспечения традиционного образа жизни коренного населения является Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) <374>. В ней указано, что участники Конвенции признают большую и традиционную зависимость многих местных общин и коренного населения, являющихся хранителями традиционного образа жизни, от биологических ресурсов, и желательность совместного пользования на справедливой основе выгодами, связанными с использованием традиционных знаний, нововведений и практики, имеющих отношение к сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов, и в соответствии со своим национальным законодательством обеспечивают уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствуют их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряют совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.-------------------------------- <374> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.Следует особо отметить, что Конвенция специально не оговаривает, что коренное население должно быть малочисленным. Таким образом, в соответствии с основным ратифицированным Россией международным документом, затрагивающим вопросы традиционного образа жизни, должны предоставляться определенные права для всего коренного населения (в том числе народов) и местных общин. Однако в настоящее время законодатель данную норму развил лишь в отношении коренных малочисленных народов.