1. Общий обзор статьи. Она состоит из пяти частей, в которых устанавливаются запреты и требования по охране подземных водных объектов при проведении хозяйственной и иной деятельности, обязанности водопользователей по осуществлению специальных мер для предотвращения негативных воздействий на подземные воды. Такого рода общие обязанности сформулированы в частях 1 и 5 комментируемой статьи, а для особых ситуаций использования недр со вскрытием водоносных горизонтов - в части 4.В части 2 установлен запрет размещения сооружений, опасных для состояния подземных водных объектов (кладбищ, скотомогильников и прочего), и захоронения отходов. Этот запрет ограничен по пространственному признаку - водосборными площадями подземных водных объектов и по целевому признаку - использованием подземных водных объектов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.Часть 3 комментируемой статьи содержит указания на источники права, регулирующие использование сточных вод для орошения и удобрения земель: они относятся к санитарному законодательству. Эта норма выпадает из круга вопросов, регулируемых статьей 59; по всей видимости, ее следовало поместить в статью 56. Даже если исходить из того, что сточные воды, использованные для орошения и удобрения земель, могут попасть в подземные водные объекты, не менее вероятным является их попадание в поверхностные водные объекты, равно как нарушение требований экологического и санитарного законодательства может привести к загрязнению земель (почв), сельскохозяйственной продукции и иным негативным последствиям.2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.Цели состоят в обеспечении порядка деятельности при использовании подземных водных объектов, при ведении работ, которые могут оказать на них вредное воздействие.Сфера действия. Статья направлена на установление гарантий исполнения требований по охране подземных вод с помощью санитарного, экологического законодательства, законодательства о недрах, а при нарушении запретов - уголовного или административного законодательства.Предписания статьи рассчитаны на широкое применение: они затрагивают разные области хозяйствования, в том числе коммунального, сельскохозяйственного производства (животноводство и др.), горнодобывающую промышленность и прочее. При этом охрана подземных вод имеет важное значение для обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, на надлежащее функционирование систем жизнеобеспечения (водоснабжения) - в случае нехватки водных ресурсов в поверхностных водных объектах в ряде регионов страны главным источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются именно подземные водные объекты, на охрану здоровья (подземные водные объекты используются в лечебно-оздоровительных целях) и т.п.Статистическая справка.На территории Российской Федерации (вне зоны развития многолетней мерзлоты и горно-складчатых областей), по данным Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), в 2009 г. весенние максимальные уровни в пределах нормы с отклонениями от нее на величину до +/- 10% многолетней амплитуды были отмечены на Европейской территории России (ЕТР), за исключением ее центральной части и Поволжья. Также в пределах нормы весенние максимальные уровни находились в Предуралье на территории Пермского края и на юге Западной Сибири в пределах территории Томской области и Алтайского края.Уровни грунтовых вод ниже нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды наблюдались в центральной и южной частях ЕТР в пределах Калининградской, Брянской, Орловской, Тульской, Курской, Белгородской, Липецкой, Воронежской, Тамбовской, Саратовской, Ростовской и Волгоградской областей, в Ставропольском крае. Низкое положение весенних максимальных уровней отмечалось на территории Вологодской и Кировской областей, в Предуралье на территории Оренбургской области и в центральной части Республики Башкортостан, а также на юге Западной Сибири в пределах Тюменской и Свердловской областей и в Алтайском крае.Выше нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды весенние максимальные уровни грунтовых вод наблюдались на незначительной части ЕТР в пределах Вологодской области. Также выше нормы положение уровней грунтовых вод отмечалось на юге Западной Сибири в пределах части территории Новосибирской и Омской областей. Максимально высокое положение весенних максимальных уровней, превышающих норму более чем на 30% многолетней амплитуды, фиксировалось на отдельных территориях Брянской, Московской, Тверской, Новгородской, Владимирской, Ивановской, Ярославской областей, а также на севере Калининградской области. Максимальные уровни грунтовых вод наблюдались в Поволжье на отдельных площадях территории Саратовской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей, Чувашской Республики, республик Марий Эл и Татарстан, Пермского края.Высокое положение уровней грунтовых вод вызвало подтопление некоторых городов и населенных пунктов Российской Федерации, расположенных в пониженных частях рельефа. Подтопление отмечалось в Республике Хакасия; Брянской (н. п. Шемякино и Тарасовка, пос. Выгоничи), Ростовской, Нижегородской (города Нижний Новгород, Дзержинск, Правдинск, Заволжск, Балахна, Бор, Лысково, села Михайловское, Разнежье, Макарьево), Новосибирской и Иркутской областях; в зоне влияния водохранилищ - в Воронежской (Воронежское водохранилище), Смоленской (Десногорское и Вазузское водохранилища), Иркутской (Иркутское и Братское водохранилища) областях, в Республике Марий Эл (Куйбышевское и Чебоксарское водохранилища) и в области подпора уровня морскими водами - в республиках Калмыкия и Дагестан.Общая величина эксплуатационных запасов подземных вод по состоянию на 1 января 2009 г. составила 95,5 млн. куб. м/сут., в том числе по сумме категорий А + В + С1 - 82,59 млн. куб. м/сут. (табл. 2.4). Степень освоения запасов на разведанных месторождениях подземных вод остается низкой: из 6982 месторождений полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 3754 месторождения (54%). Ресурсный потенциал подземных вод России не изменился и составил 869,1 млн. куб. м/сут.Для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения и обеспечения водой объектов промышленности из подземных водных источников добыто 23,83 млн. куб. м/сут. При этом по целевому назначению использовано 22,26 млн. куб. м/сут. и 2,48 млн. куб. м/сут. потеряно при транспортировке воды в водопроводно-канализационной сети. При вертикальном дренаже и водоотливе было извлечено 4,60 млн. куб. м/сут. подземных и шахтных вод, из которых 3,69 млн. куб. м/сут. сброшено в гидросеть без использования.Для различных целей использовано 22,26 млн. куб. м/сут., в том числе: на хозяйственно-питьевое водоснабжение 16,44 млн. куб. м/сут. (74%), производственно-техническое водоснабжение - 5,26 млн. куб. м/сут. (24%), остальные 2% - на орошение земель и обводнение пастбищ. Основная часть подземных вод приходится на питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (ХПВ). Использование подземных вод на ХПВ в расчете на одного человека в среднем по России в 2009 г. составило 115 л/сут. По федеральным округам эта величина составляет: Северо-Западный - 45 л/сут.; Приволжский и Дальневосточный - по 98 л/сут.; Уральский - 103 л/сут.; Южный - 105 л/сут.; Сибирский - 114 л/сут. и Центральный - 166 л/сут.Доля подземных вод в общем балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составила 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении равна 80 - 85%.В результате добычи и извлечения подземных вод на отдельных территориях сохраняются сформировавшиеся за многолетний предшествующий период обширные депрессионные воронки. Такие депрессии развиваются в меловых, каменноугольных и девонских водоносных горизонтах Московского и Днепрово-Донецкого артезианских бассейнов (АБ) в пределах г. Москвы, Московской, Тверской, Калужской, Владимирской, Тульской, Курской, Белгородской, Орловской и Брянской областей; в кембрийских и вендских водоносных горизонтах Ленинградского АБ (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург); в неоген-четвертичных водоносных комплексах Азово-Кубанского (Краснодарский край, Республика Адыгея) и Восточно-Предкавказского АБ (республики Дагестан и Калмыкия, Ставропольский край); в каменноугольных и пермских водоносных горизонтах Волго-Сурского АБ (Республика Мордовия, Пензенская область); в девонско-каменноугольном водоносном горизонте Большеуральской гидрогеологической складчатой области (Свердловская область); в палеогеновых и меловых водоносных горизонтах Западно-Сибирского АБ (Тюменская, Томская, Новосибирская области). Понижения уровней в наиболее нагруженных частях воронок составляет 70 - 100 м и более (в районах разработки МПИ до 550 м), а их площадь достигает значительных размеров - до 39 тыс. кв. км.На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6202 участка загрязнения подземных вод, при этом более 70% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных вод не превышает 5 - 6% общей величины их использования для питьевого водоснабжения населения.Загрязнение 2408 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 922 участков (15%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 756 участков (12%) - с коммунальным хозяйством, 418 участков (7%) - в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации; загрязнение 581 участка (9%) обусловлено деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод "смешанное"), а для 1117 участков (18%) источник загрязнения подземных вод не установлен.Основными загрязняющими подземные воды веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний - на 2598 участках), нефтепродукты (на 1767 участках), сульфаты, хлориды (на 928 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма - на 457 участках), фенолы (на 388 участках). Для 4410 участков (71%) интенсивность загрязнения подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1260 участках (20%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 532 участках (9%) превышает 100 ПДК.Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01, ГН 2.1.5.1315-03 и ГН 2.1.5.2280-07, чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 274 участка (4% общего количества загрязненных участков), высокоопасному (II) - 1103 участка (18%), опасному (III) - 2506 участков (41%) и умеренно опасному (IV) - 1761 участок (28%). Для 558 участков (9%) загрязнения подземных вод класс опасности не определен или загрязняющие вещества отсутствуют в нормативных документах.Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2008 гг. было отмечено на 3057 водозаборах, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут.На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого водоснабжения". На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод. Кроме того, отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин <380>.-------------------------------- <380> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" // http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=6109&pid=1227.Адресатами предписаний комментируемой статьи выступает неопределенный круг лиц. Некоторые из них названы в тексте (см. ч. 1 ст. 59), некоторые являются субъектами разных видов деятельности, перечисленных в статье (проектирование, размещение скотомогильников, пользование недрами и т.п.). Статья предназначена и для лиц, осуществляющих экологическое управление (планирование, финансирование природоохранных мероприятий), контроль и надзор за соблюдением законодательства об использовании и охране подземных водных объектов, работников правоохранительных органов, прокуратуры, судей.3. Основные понятия. Большинство из них содержится и в других статьях Водного кодекса РФ: "физические лица", "юридические лица", "загрязнение", "засорение", "негативное воздействие", "истощение вод" и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 1, 5, 55, 56 и др.). Базовыми для данной статьи являются понятия подземных водных объектов и их водосборных площадей, водоносных горизонтов, использования недр, водозаборных сооружений.3.1. Водосборные площади - территория, сток с которой формирует водный объект.3.2. Водоносные горизонты - совокупность водоносных пластов, близких по условиям формирования и геологическому строению, гидравлически связанных между собой. Водоносный горизонт является самостоятельной гидродинамической единицей (резервуаром) и обычно имеет общие области питания и разгрузки. Водоносными могут быть слои песка, гравия, гальки, а также известняки и другие трещиноватые массивные породы.3.3. Водозаборные сооружения - комплекс сооружений и устройств, предназначенных для забора воды из водных объектов с целями удовлетворения потребностей промышленности, сельского хозяйства, хозяйственно-питьевого обеспечения нужд населения и пр.3.4. Недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, недоступных для геологического изучения и освоения.3.5. Использование недр - деятельность по геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, строительству подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых, размещению (временному складированию или захоронению) отходов в выработанных шахтах, естественных пустотах и т.п.4. Содержание требований по охране подземных водных объектов. По части 1 комментируемой статьи они сводятся к принятию мер по предотвращению загрязнения и засорения подземных водных объектов, истощения вод, а также соблюдению нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты (о порядке установления и юридического значения нормативов - см. комментарий к ст. 35).В части 1 ст. 59 не указано, какие меры в каких случаях должны осуществляться. Здесь определены субъекты принятия мер - это физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное последствие. Поэтому следует обращаться к горному и экологическому законодательству для того, чтобы уяснить как содержание деятельности, так и показатели ее негативных воздействий на подземные водные объекты, т.е. загрязнения, засорения, истощения вод, параметров и условий осуществления предупредительных мер.1. Статьей 23 Федерального закона "О недрах" предусматриваются следующие требования: охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку (п. 7); предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод (п. 8); соблюдение уставного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых (п. 9).Таким образом, законодатель обращает особое внимание на осуществление предупредительных мер, например, при сооружении, эксплуатации и ликвидации подземных хранилищ нефти и газа - эти продукты не должны попадать в подземные водные объекты, равно как и дренажные воды, используемые в горных выработках, сточные воды, образовавшиеся при промывке руды, и т.п. и т.д.2. Еще одна группа требований содержится в части 4 комментируемой статьи. Они сформулированы максимально общим образом - "меры по охране подземных водных объектов". Но здесь указывается ситуация, при возникновении которой такие меры должны быть приняты, - вскрытие водоносных горизонтов при использовании недр. Она может иметь место при строительстве подземных сооружений, ведении буровых работ, добыче (разработке) полезных ископаемых, прокладке кабелей, сооружении иных вспомогательных устройств, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых.3. Наконец, третья группа требований направлена на охрану не подземных, а поверхностных водных объектов и других объектов окружающей среды, но формулируются эти требования применительно к этапам деятельности по использованию подземных водных объектов, а именно проектированию, размещению.Другими объектами окружающей среды, в отношении которых должны быть приняты меры охраны, являются почвы (земли), чтобы не допустить, например, их подтопления, затопления, просадки и т.п.; объекты животного мира - в плане охраны среды (мест) их обитания и т.д. К той же группе относится предотвращение вредных воздействий на поверхностные водные объекты при создании водозаборных сооружений на подземных водных объектах.5. Содержание специального запрета. Он установлен в части 2 комментируемой статьи для обеспечения особой охраны специального объекта - водосборных площадей подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения. Здесь запрещается размещать:а) места захоронения отходов производства и потребления (см. комментарий к ст. 56 ВК РФ). Отметим, что и в данном случае Водный кодекс РФ опирается на требования Закона Российской Федерации "О недрах" (в пункте 11 ст. 23 предусмотрено требование предотвращения накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения). Как видим, водное законодательство несколько сужает предписание законодательства о недрах;б) кладбища;в) скотомогильники - место для захоронения трупов животных;г) иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод; такими объектами являются склады пестицидов, хранилища топлива.6. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель. В части 3 комментируемой статьи указано лишь, что оно осуществляется в соответствии с санитарным законодательством.