1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, устанавливающих цели создания особо охраняемых водных объектов (часть 1), а также особенности их правового режима посредством отсылки к законодательству об особо охраняемых природных территориях (часть 2).2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний. Наиболее очевидной целью комментируемой статьи является развитие одного из принципов водного законодательства, закрепленного в статье 3 комментируемого Кодекса. Этот принцип сформулирован следующим образом: сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами (см. комментарий к ст. 3).Сфера действия при буквальном толковании комментируемой статьи является весьма широкой, что предопределяется большим разнообразием целей, в которых могут создаваться особо охраняемые водные объекты (природоохранные, культурные, научные, эстетические, рекреационные и оздоровительные цели). Это роднит комментируемую статью с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <447>, поскольку особо охраняемые природные территории также создаются в целях охраны объектов, имеющих особое "природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение". --------------------------------КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<447> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. См.: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.Формально в силу части 2 комментируемой статьи сфера применения положений об особо охраняемых водных объектах сужена по сравнению с формулировкой принципа, закрепленного в статье 3. Если принцип 3 предусматривает возможность введения ограничений федеральными законами вообще, то часть 2 сводит возможность введения ограничений к положениям законодательства об особо охраняемых природных территориях. Однако такое сужение не имеет принципиального значения, поскольку охрана подземных водных объектов все равно регулируется законодательством о недрах, а законодательство об особо охраняемых природных территориях также регулирует отношения по поводу использования поверхности и водного пространства над ней.Адресатом положений статьи является неопределенно широкий круг субъектов, к которому относятся и природопользователи, и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Конкретный круг участников правового режима особо охраняемых водных объектов подлежит уточнению на основании документов, закрепляющих статус, режим особой охраны и его границы.3. Основные понятия. К ним относятся "особо охраняемый водный объект", "законодательство об особо охраняемых природных территориях", "режим особой охраны".3.1. Особо охраняемый водный объект. В соответствии со статьей 118 ВК РФ 1995 г. особо охраняемыми водными объектами могли признаваться "природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение". Правом придания природной водной экосистеме статуса особо охраняемого водного объекта были наделены органы исполнительной власти по представлению "специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды".Особо охраняемый водный объект мог быть федерального, регионального или местного значения, что отражало общую тенденцию к децентрализации управления природопользованием в 1990-х годах. Предусматривалась возможность организации особо охраняемой природной территории в границах водного объекта или включения его полностью или частично в состав такой территории.Статья 118 ВК РФ 1995 г. устанавливала открытый перечень категорий особо охраняемых водных объектов. К ним относились участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; водно-болотные угодья; водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам; зоны охраны истока или устья водных объектов; места нереста ценных видов рыб; иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.Статья ВК РФ 1995 г. содержит отсылку к специальному законодательству "об особо охраняемых территориях", а комментируемая статья - к законодательству "об особо охраняемых природных территориях", что в данном случае не имеет принципиального значения <448>.--------------------------------КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<448> Понятия "особо охраняемая территория" и "особо охраняемая природная территория" до середины 90-х годов использовались как синонимы. Разграничение их значений произошло с принятием Федеральных законов 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Разграничение указанных понятий стало носить принципиальный характер для землепользователей с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г., в котором установлены ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Об истории возникновения указанных терминов, разграничении их значений см. подробнее: Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2009; Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.Дело в том, что особо охраняемый водный объект является одним из частных случаев особо охраняемых территорий. На сегодняшний день термин "особо охраняемая территория" используется как родовое понятие для обозначения территориальной охраны окружающей среды, то есть установления на определенном пространстве природоохранных ограничений деятельности, более жестких, чем на прилегающих участках.В практике международного сотрудничества прочно укоренилось достаточно широкое понимание территориальной охраны, сформулированное Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП). Под особо охраняемой территорией (protected area) понимается "район суши и (или) моря, специально обозначенный для защиты и поддержания биологического разнообразия и природных и ассоциированных культурных ресурсов, регулируемый юридическими или иными эффективными средствами" <449>. Таким образом, правовой режим особо охраняемой территории включает следующее:-------------------------------- <449> Цит. по: Генеральная Ассамблея ООН. Шестьдесят вторая сессия. Пункт 79 (а) предварительной повестки дня. Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря. Добавление. A/62/66/Add.2 (русский). С. 41 - 42.1) во-первых, статус объекта-носителя правового режима. Это часть пространства (поверхность земли, толща воды, недра, прилегающие к поверхности земли или вод слои атмосферы, с находящимися в них постоянно или временно природными, природно-антропогенными или антропогенными объектами) в пределах естественных, искусственных или условных границ;2) во-вторых, ограничения деятельности (от частичных до полного запрета) в целях сохранения (или восстановления) природной среды и ассоциированных с ней природно-антропогенных компонентов (как ненарушенных систем, так и систем, природные объекты или компоненты которых подверглись воздействию человека, где возможно сохранение или восстановление естественных связей);3) в-третьих, законно установленный режим управления и охраны (административно-правовой субрежим) в соответствии с законодательством государства в пределах его юрисдикции;4) в-четвертых, санкции за нарушение режимных правил и механизм применения таких санкций к нарушителям.С учетом того, что подавляющее большинство особо охраняемых природных территорий Российской Федерации имеют в своем составе водные объекты или их части, представляется правомерным следующее заключение. Особо охраняемые водные объекты юридически являются одной из разновидностей особо охраняемых территорий, но фактически в качестве обособленного объекта охраны не выделяются, поскольку приобретают статус в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.Соответственно, при применении положений комментируемой статьи необходимо определить, в какой мере компоненты правового режима особо охраняемых водных объектов регулируются законодательством об особо охраняемых природных территориях.3.2. Законодательство об особо охраняемых природных территориях. Безусловно, важнейшими источниками в этой сфере регулирования являются Конституция Российской Федерации 1993 г., международные договоры РФ <450>, федеральные законы <451>, указы Президента РФ <452>, постановления Правительства РФ <453>, нормативные правовые акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти <454>, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления <455>.--------------------------------КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<450> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.<451> См.: Федеральные законы от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".<452> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 27.03.1992 N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 06.07.1994 "О природных ресурсах Черного и Азовского морей"; Федеральный закон от 03.12.2008 N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".<453> См., например: Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18.12.1991; Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996; Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996; Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.08.1993; Перечень особо охраняемых природных территорий (природных объектов) побережий Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение, утв. распоряжением Правительства РФ от 12.04.1996; Постановление Правительства РФ от 19.10.1996 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий".<454> См., например: Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды РФ от 16.01.1996; Примерное положение о памятниках природы в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды РФ от 16.01.1996; Приказ Минприроды России от 22.04.2009 N 110 "Об утверждении положения о государственном природном заказнике федерального значения "Леопардовый".<455> См. также: Сборник руководящих документов по заповедному делу / Сост. В.Б. Степаницкий. М.: Изд-во Центра охраны дикой природы, 2000.Следует учитывать то обстоятельство, что законодательство об особо охраняемых природных территориях не регулирует вопросы охраны недр. При этом статья 6 Закона РФ "О недрах" <456> предусматривает возможность образования "особо охраняемых геологических объектов", имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Создание и особо охраняемых геологических объектов и их правовой режим в целом регулируется законодательством о недрах <457>.-------------------------------- <456> Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<457> См: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.Хотя ВК РФ 1995 г. и комментируемая статья содержат ссылки к законодательству об особо охраняемых природных территориях, эти ссылки принципиально отличаются. Принципиальным является отличие в формулировках статей 118 ВК РФ 1995 и ч. 2 комментируемой статьи. В первом случае законодательством об особо охраняемых природных территориях регулировались "охрана и использование особо охраняемых водных объектов". Действующая редакция ч. 2 комментируемой статьи исключает из сферы регулирования законодательства об особо охраняемых природных территориях вопросы использования, но относит к данной сфере вопросы "статуса, режима особой охраны и границы территорий".Таким образом, использование водных объектов, права собственности на них в силу части 2 комментируемой статьи, ст. 8 комментируемого Кодекса и п. 2 ст. 1 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ регулируется водным законодательством, в том числе в границах особо охраняемых природных территорий. Придание статуса особо охраняемой природной территории, перечень режимных ограничений в ее границах и обеспечение их соблюдения определяется законодательством об особо охраняемых природных территориях.3.3. Статус. Особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) являются только те особо охраняемые территории, которые получили статус особо охраняемых природных территорий в предусмотренном законодательством об ООПТ порядке. При этом следует различать статус ООПТ как природного объекта и как организации <458>.--------------------------------КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<458> Указ. соч.В отличие от действовавшего до 1995 г. законодательства комментируемый Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ ввел понятие "категорий" и "видов" особо охраняемых природных территорий. На сегодняшний день пунктом 1 ст. 2 указанного Федерального закона установлены следующие категории ООПТ:- государственные природные заповедники;- государственные природные биосферные заповедники;- национальные парки;- природные парки;- государственные природные заказники;- памятники природы;- дендрологические парки и ботанические сады;- лечебно-оздоровительные местности и курорты.Этот перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является закрытым. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации территории традиционного природопользования относятся к "особо охраняемым природным территориям". Округа санитарной (горно-санитарной) охраны также отнесены к ООПТ в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (см. комментарий к ст. 49).В целом отнесение конкретной ООПТ к той или иной категории не является критерием эффективности решения природоохранных задач. Решение вопроса о создании особо охраняемой природной территории той или иной категории принимается в зависимости от особенностей охраняемых объектов, прав собственности на природные объекты и комплексы, соотношения желательной степени жесткости режимных ограничений и возможности их реализации. В основе существующей системы категорий лежат следующие критерии:- цели создания; жесткость и набор ограничений;- подведомственность;- права собственности (или иные вещные права) на охраняемые объекты или объекты, находящиеся в границах особо охраняемых природных территорий, публичные сервитуты;- наличие или отсутствие охраны как таковой;- порядок создания.Каждой из категорий особо охраняемых природных территорий присуща уникальная комбинация параметров, закрепленных исходя из перечисленных выше критериев. Практика реализации полномочий по установлению новых категорий особо охраняемых природных территорий неоднозначна. Дело в том, что буквальное толкование п. 2 ст. 2 приводит к выводу о том, что новые категории ООПТ могут устанавливаться исключительно органами исполнительной власти. В судебной практике Верховного Суда проявляется тенденция именно к буквальному толкованию указанного положения.Так, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21.12.2005 по делу N 56-Г05-14 признана правильной позиция суда кассационной инстанции, согласно которой орган представительной власти субъекта не вправе устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий, кроме предусмотренных Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ <459>.-------------------------------- <459> Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 21.12.2005 по делу N 56-Г05-14.Кроме разграничения по категориям, особо охраняемые природные территории могут иметь различный вид.Классификация особо охраняемых природных территорийКатегория Вид федеральный региональный местный государственный природный заповедник + нет нет государственный природный биосферныйзаповедник + нет нет национальный парк + нет нет природный парк нет + нет государственный природный заказник + + нет памятник природы + + нет дендрологический парк (ботанический сад) + + нет лечебно-оздоровительная местность (курорт) + + + территория традиционного природопользования + + + Практическое значение классификации ООПТ по видам заключается в следующем:1) определяется вид собственности на имущество;2) определяются полномочия по установлению ограничений и границ их действия в пространстве;3) закрепляется подведомственность специальных субъектов (учреждений, дирекций, администраций), уполномоченных обеспечивать режим особой охраны.Придание определенной территории, в том числе водному объекту или его части, статуса особо охраняемой природной территории определенного вида не влечет изменение права собственности на водный объект или другие природные ресурсы.Пример.Губернатор Сахалинской области принял Постановление N 245 "Об образовании государственного природного комплексного заказника регионального значения "Восточный" в Смирныховском районе". Согласно Положению о заказнике "Восточный" он расположен на землях федерального лесного фонда, включая в себя кварталы Пограничного лесничества Первомайского лесхоза площадью 67646 га, в том числе акваторию Охотского моря 6789 га шириной 1 км вдоль побережья. Правомочность включения районов территориального моря в состав региональной ООПТ была оспорена в суде на основании того, что акт принят губернатором с превышением компетенции, т.к. в территорию регионального заказника включена полоса территориального моря, которое согласно п. "н" ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении РФ.Суд оценивал полномочия губернатора Сахалинской области с учетом Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Согласно п. 3 ст. 20 указанного Закона порядок и формы осуществления установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти субъектов, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, по вопросам исследования, разведки, разработки (добычи) и охраны водных биологических ресурсов и других природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, деятельности на особо охраняемых природных территориях, а также охраны памятников истории и культуры, памятников природы определяются по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю. Отсутствие такого соглашения явилось основанием для признания незаконным включения части акватории территориального моря в границы государственного природного комплексного заказника "Восточный" регионального значения <460>.-------------------------------- <460> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 18.08.2004 по делу N 64-Г04-6.3.4. Режим особой охраны и границы. Под режимом особой охраны следует понимать специальный, установленный уполномоченными органами порядок ведения хозяйственной либо иной деятельности на соответствующей территории <461>. Особо охраняемые территории, имеющие статус особо охраняемых природных территорий, имеют различный режим особой охраны. Режим особой охраны территорий различных категорий ООПТ в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ является обязательным элементом закрепления правового режима государственных природных заповедников (ст. 9), национальных парков (ст. 15), природных парков (ст. 21), государственных природных заказников (ст. 24), памятников природы (ст. 27), дендрологических парков и ботанических садов (ст. 29), лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 32). Анализ предписаний перечисленных статей показывает, что содержание "особой охраны территорий" составляют нормы прямого действия и отсылочные нормы.--------------------------------КонсультантПлюс: примечание.Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.<461> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.Правовой режим территориальной охраны окружающей среды предполагает ограничение хозяйственной или иной деятельности в природоохранных целях. Поскольку это связано с ограничением некоторых конституционных прав по территориальному признаку (например, свобода перемещения, свобода использования своего имущества), такие ограничения прав физических лиц могут вводиться в объеме, предусмотренном федеральными законами в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ.Что касается деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в границах особо охраняемых природных территорий, то ввиду разрешительного характера права пользования природными ресурсами субъектами предпринимательской деятельности, органы исполнительной власти имеют более широкую свободу усмотрения при установлении ограничений и не связаны положениями части 3 ст. 55 Конституции РФ.4. Связь с другими статьями. Наиболее очевидна связь положений комментируемой статьи со статьей 3, а также ст. 49 (см. комментарий к ним).5. Развитие законодательства. В соответствии со статьей 111 ВК РФ 1995 г. особо охраняемыми территориями объявлялись "водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб". Полномочиями по определению порядка придания статуса особо охраняемых территорий наделялось Правительство РФ. По смыслу статьи 36 ВК РФ 1995 г. к особо охраняемым территориям относились в том числе "водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий", "водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения".Комментируемая статья продолжает традицию регулирования правового режима особо охраняемых водных объектов, заложенную ВК РФ 1995 г.6. Проблемные ситуации и трудности применения. На сегодняшний день представляется довольно затруднительным установить точный круг нормативных актов, устанавливающих режимные ограничения в отношении различных компонентов природной среды. Еще большую проблему представляет установление субординации нормативных предписаний, формально установленных нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, но относящихся к разным, хотя и связанным сферам регулирования.Такая ситуация приводит к конфликтам, разрешение которых судами не отличается единообразием. Это можно проиллюстрировать на примере двух судебных актов по поводу прав субъектов Российской Федерации распространять режим особой охраны ООПТ регионального значения на природные объекты, находящиеся в федеральной собственности <462>.-------------------------------- <462> При рассмотрении споров в указанной сфере сложилась практика юридической квалификации ситуации по поводу "включения в состав особо охраняемых природных территорий регионального значения природных объектов, находящихся в федеральной собственности" (см. пример 1). Поскольку в рассматриваемом случае перехода права собственности не происходит, то, по нашему мнению, уместнее говорить о распространении режимных ограничений или определении действия в пространстве правового режима особой охраны. - Прим. авт.Пример 1.Кабинет Министров Республики Татарстан 18.07.2002 принял Постановление N 420 "Об организации на территории Верхнеуслонского района государственного природного комплексного заказника "Лесной ключ". В соответствии с этим Постановлением в границы заказника были включены земли (без изъятия земельных участков у собственников), которые относятся к лесному фонду, который в силу федерального закона находится в федеральной собственности. В 2004 г. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу о том, что объявление субъектом Российской Федерации территории государственным природным заказником регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ. Решением суда указанное Постановление было признано противоречащим федеральному законодательству в части включения земель лесного фонда в состав региональной ООПТ <463>.-------------------------------- <463> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19.05.2004 по делу N 11-Г04-18.Пример 2.Впоследствии позиция Верховного Суда РФ в отношении включения земель лесного фонда в состав региональных ООПТ изменилась. В 2007 г. Коллегия по гражданским делам ВС РФ при рассмотрении аналогичного описанного в примере 1 дела признала законность включения земель лесного фонда в состав ООПТ регионального значения (природного парка), поскольку при этом не произошло изъятие земель из федеральной собственности.Примечательно, что в определении суда было указано на то, что поскольку в федеральном законодательстве отсутствует требование о необходимости получения органом исполнительной власти субъекта РФ при создании природных парков согласования всех федеральных органов, осуществляющих функции контроля и надзора в сфере природопользования, поэтому несостоятельно утверждение в кассационном представлении о необходимости получения субъектом РФ таких согласований <464>.-------------------------------- <464> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 26.09.2007 по делу N 58-Г07-15.7. Статистическая справка. Особо охраняемые природные территории различных категорий и видов занимают около 12% площади Российской Федерации. Это довольно много ввиду того обстоятельства, что данный показатель не учитывает площади иных разновидностей особо охраняемых территорий (водоохранных зон, санитарных защитных зон, особо защитных лесов и т.п.).