1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей. Первая часть расшифровывает понятие "рекреационные цели", которое охватывает отдых, туризм и спорт. В ней также предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по установлению правил пользования водных объектов в порядке, установленном статьей 6 ВК РФ. Вторая часть содержит правило, согласно которому развитие и эксплуатация инфраструктуры, предназначенной для использования водных объектов для рекреационных целей, осуществляются в соответствии с водным и градостроительным законодательством.2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.Целями комментируемой статьи являются уточнение полномочий органов местного самоуправления в сфере водных отношений, а также определение особенностей регулирования в сфере развития и эксплуатации инфраструктуры, используемой для рекреационных целей. Сфера действия статьи ограничена целями, заявленными в части 1, и распространяется на отношения, возникающие в сфере использования водных объектов в рекреационных целях, в том числе отдыха, туризма и спорта. С учетом положений статей 6, 49 и 51 положения комментируемой статьи применимы исключительно к использованию в рекреационных целях водных объектов общего пользования в случаях, если это не связано с рыбалкой, охотой и использованием водных объектов в лечебно-оздоровительных целях.Адресатами предписаний являются, в первую очередь, органы местного самоуправления, органы государственной власти в сфере регулирования водных отношений, водопользователи, которые организуют или намереваются организовывать использование водных объектов в рекреационных целях (в том числе связанных с развитием и эксплуатацией объектов инфраструктуры).3. Основные понятия. К ним относятся общие для комментируемого Кодекса понятия ("водный объект", "использование водных объектов" - см. комментарий к ст. 1; "водное законодательство" - см. комментарий к ст. 2; "органы местного самоуправления" - см. комментарий к ст. 6), а также специфические для комментируемой статьи понятия ("рекреационные цели", "отдых", "спорт", "туризм", "обустройство пляжей").3.1. Рекреационные цели (отдых, туризм, спорт). Под отдыхом в русском языке понимается время для восстановления сил, свободное от каких-либо занятий, работы <312>. Отдых с точки зрения медицины означает состояние покоя или такого рода деятельность, которая снимает утомление и способствует восстановлению работоспособности. Различают три вида отдыха: ежедневный (в том числе сон), еженедельный (выходные дни) и ежегодный (периоды отпуска). <313> Отдых, туризм и спорт являются взаимопроникающими понятиями, поскольку туризм и занятия физической культурой являются разновидностями активного отдыха <314>.-------------------------------- <312> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 414.<313> См. подробнее: Популярная медицинская энциклопедия. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 428 - 429.<314> Указ. соч. С. 616 - 617.В свою очередь, туризм может осуществляться в рекреационных или спортивных целях. Так, например, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <315> туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Туризм может быть и видом спорта (например, альпинизм, спортивное ориентирование и т.п.).-------------------------------- <315> СЗ РФ. 1996 N 49. Ст. 5491.Следует также учитывать, что спорт может быть как любительским (осуществляемым для рекреационных целей, то есть как средство отдыха от основной деятельности), так и профессиональным.В соответствии с Федеральным законом от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <316> спорт - это сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним (ст. 2).-------------------------------- <316> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.Спорт подразделяется на массовый и профессиональный. Указанный Федеральный закон помимо спорта отдельно выделяет такой вид деятельности, как физическая культура - это часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития.Организация спортивных мероприятий и занятий физической культурой может сопровождаться созданием спортивных сооружений на водных объектах (например, водные стадионы, места хранения плавательных средств, используемых для проведения спортивных соревнований) и поддержанием их функционирования, либо осуществляться без таковых (например, заплывы на открытой воде). При этом граждане могут самостоятельно заниматься физической культурой и спортом на водных объектах с учетом действующих ограничений.3.2. Обустройство пляжей. Под пляжем в русском языке понимается отлогий берег, удобный для купания и солнечных ванн <317>. На сегодняшний день нормативно закреплено понятие лечебного пляжа. Согласно СанПиН 4060-85 "Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" <318> под лечебным пляжем понимается "участок побережья естественного или искусственного водоема (моря, озера, водохранилища, реки) с прибрежными водами, оборудованный и пригодный по санитарно-гигиеническим, геологическим и физико-географическим показателям для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала".-------------------------------- <317> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 464.<318> http://www.stroyplan.ru/docs.php?showitem=8624Лечебные пляжи подразделяются по характеру грунта на песчаные (размер песчинок от 0,1 до 1 мм), гравийные или ракушечниковые (от 1 до 10 мм), галечные (от 10 до 100 мм), валунные (более 100 мм), смешанные (содержащие песок, галечник, валуны. По степени благоустройства и оборудованию - на лечебные пляжи высшей, первой и второй категорий.Вместимость лечебных пляжей принимается при санаториях для взрослых: малая - до 1000 мест, средняя - от 1000 до 3000 и большая - более 3000 мест. При санаториях для родителей с детьми - до 500 мест, при детских санаториях, санаториях для подростков и санаторных пионерских лагерях - до 600 мест. При расчете необходимой площади пляжа для санаторно-курортных учреждений различного профиля необходимо учитывать коэффициенты одновременного пребывания больных на пляже (от коечной вместимости санаториев): санатории для взрослых на бальнеоклиматических и грязеклиматических курортах - 0,6; санатории для взрослых на климатических курортах - 0,8; санатории для родителей с детьми - 1,0; санатории для детей и подростков, санаторные пионерские лагеря - 1,0.При устройстве лечебных пляжей следует исходить из минимально допустимых норм на 1 место: специализированных (для больных с нарушениями опорно-двигательного аппарата) - 8 - 12 кв. м; морских - 5 кв. м; озерных и речных - 8 кв. м; детских - 5 кв. м. При этом протяженность береговой полосы на 1 человека на пляже, при ширине пляжной полосы 25 метров и более, должна составлять не менее 0,2 м, площадь водной поверхности на море и реке - не менее 5 кв. м, в пресноводных непроточных и малопроточных водоемах (озера, водохранилища) - не менее 10 кв. м.Необходимые мероприятия по безопасности и охране жизни людей на лечебных пляжах осуществляются организациями, в ведении которых находятся пляжи.Следует отметить, что на сегодняшний день уполномоченным органом в области организации физической культуры, спорта и туризма утверждена Система классификации пляжей <319>, которая тем не менее применяется на добровольной основе.-------------------------------- <319> Приказ Ростуризма от 05.09.2006 N 119 "Об утверждении Системы классификации пляжей" // БНА РФ. 2006. N 44.4. Развитие законодательства. Статья 49 Водного кодекса РСФСР 1972 г. "Порядок пользования водами для отдыха и спорта" предусматривала возможность пользования водными объектами для отдыха и спорта "без особого на то разрешения". Для массового отдыха водные объекты могли использоваться в местах, установленных исполнительными комитетами Советов народных депутатов по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, общества спасания на водах, а на судоходных и лесосплавных путях - по согласованию с органами, регулирующими судоходство и лесосплав.Для обеспечения организованного массового отдыха и развития спорта водные объекты полностью или частично могли предоставляться "в обособленное пользование государственных и общественных организаций". Статья 143 Водного кодекса РФ 1995 г. "Использование водных объектов для рекреации" предусматривала аналогичный (согласовательный) порядок использования водных объектов в рекреационных целях.Принятие действующего ВК РФ ознаменовало разграничение пользования водными объектами общего пользования для личных нужд (в рекреационных целях) и организованное использование водных объектов при посредничестве субъектов, наделенных соответствующими правами и обязанностями.В комментируемую статью изменения вносились лишь однажды. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <320> из части 2 комментируемой статьи было исключено слово "размещение". Указанное изменение связано с приведением нормативных правовых актов в соответствие с Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <321>, в котором закреплены и систематизированы правила территориального зонирования, в том числе предусмотрено создание зон рекреационного назначения.-------------------------------- <320> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.<321> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.В соответствии с частью 11 ст. 35 указанного Кодекса в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.5. Связь с другими статьями. По общему правилу (часть 1 ст. 11 ВК РФ) водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей на основании договоров водопользования.Особым образом регулируется использование для рекреационных целей водохранилищ. В соответствии со ст. 45 ВК РФ такое регулирование может осуществляться типовыми правилами использования водохранилищ (ч. 1 ст. 45 ВК РФ) или индивидуально для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование (ч. 3 ст. 45 ВК РФ). Правительством РФ утверждается перечень водохранилищ, для которых устанавливаются индивидуальные правила использования. Такие планы утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к ст. 45).В соответствии с Типовыми правилами использования водохранилищ <322> их использование для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии с ВК РФ. Использование водохранилищ рекреационного назначения в иных целях, предусмотренных ВК РФ, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.-------------------------------- <322> Приказ Минприроды РФ от 24.08.2010 N 330 "Об утверждении типовых правил использования водохранилищ" // РГ. 2010. N 219.6. Субъекты водопользования для рекреационных целей. Водопользователей, использующих водные объекты для рекреационных целей, следует разделить на 2 группы:а) субъекты, осуществляющие организацию использования водных объектов для рекреационных целей (массовый отдых, спортивные мероприятия, туризм);б) субъекты, использующие водные объекты для личных нужд.Действительно, в соответствии с частью 1 ст. 11 ВК РФ акватория водных объектов предоставляется для рекреационных целей на основании договора водопользования. Решения о предоставлении водного объекта в пользование принимаются в случаях, если водопользование осуществляется для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов (ч. 2 ст. 11 ВК РФ).В соответствии с частью 3 ст. 11 ВК РФ не требуется разрешительных документов на водопользование для осуществления в том числе плавания маломерных судов, разового взлета и посадки воздушных судов, рыболовства, охоты, купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан. При этом только рыбалка, охота, купание и иные виды отдыха не связаны с необходимостью оборудования причалов и стоянок. На последние распространяются правила части 2 ст. 11 ВК РФ.Соответственно, положения части 1 комментируемой статьи распространяются в основном на такие виды отдыха, как купание и отдых на пляже (см. комментарий к ст. 6).Положения части 2 комментируемой статьи затрагивают в основном права и обязанности субъектов, предоставляющие гражданам услуги посредством развития инфраструктуры, предназначенной для организации отдыха, спорта и туризма. Соответственно, такие субъекты приобретают право пользования на основе договоров, заключаемых по результатам аукционов в соответствии со статьей 16 ВК РФ (см. комментарий к ст. 16) и Постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" <323>.-------------------------------- <323> СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2046.В соответствии с пунктом 1 указанного Постановления право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, приобретается на аукционе в случаях, когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта.7. Нормирование воздействия. В соответствии с пунктом 1 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <324> водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.-------------------------------- <324> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650.В соответствии со статьей 6.2 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <325> до утверждения в соответствии со статьей 35 ВК РФ нормативов допустимого воздействия на водные объекты, но не позднее чем до 1 января 2015 года нормирование содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод веществ и микроорганизмов осуществляется на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.-------------------------------- <325> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2380.Нормируемые виды воздействий по видам пользования <326>-------------------------------- <326> Приказ МПР РФ от 12.12.2007 N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // Российская газета. 2007. N 62.Вид пользования Нормируемое воздействие Привнос химических и взвешен- ных веществ Привнос радиоактив-ных веществ Привнос микроор-ганизмов Привностепла Сбросводы Изъятие водных ресурсовиспользование акватории водныхобъектов, в том числе для рекреационных целей + + + размещение причалов + + + размещения стационарных и (или) плавучих платформ + + + + + работы, связан- ные с изменениемдна и берегов водных объектов + + + + + + организованный отдых детей, а также организованный отдых ветеранов,пожилых людей и инвалидов + + + + В соответствии с пунктом 1 ст. 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями принимать в установленном законом порядке меры по приостановлению использования водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).8. Требования к проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений, сооружений, предназначенных для рекреационных целей. Общие требования в области охраны окружающей среды установлены статьями 34 - 37 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <327>, а также ст. ст. 55, 56, 60 - 61 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ним). Специальные требования содержатся в многочисленных санитарных правилах и нормах, руководствах, инструкциях, руководящих документах и т.п. <328>. Правила, содержащиеся в таких документах, относительно обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, в том числе водных объектов, подлежат применению в полном объеме.-------------------------------- <327> См. комментарий к ним: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.<328> См., например: СНиП II-71-79 "Нормы проектирования. Оздоровительные учреждения и учреждения отдыха". М., 1979; ВСН 23-75 "Инструкция по планировке и застройке курортов и зон отдыха". М., Госгражданстрой, 1977; Руководство по проектированию санаториев для подростков. ЦНИИЭП КТК. М., Стройиздат. 1980; Указания по проектированию санаториев для родителей с детьми. Союзкурортпроект. М., 1973; Рекомендации по проектированию детских санаториев. ЦНИИЭП КТК. М., Стройиздат, 1976.9. Проблемные ситуации и трудности применения. Ряд проблем связан с тем, что понятия отдых, туризм и спорт являются настолько емкими, что могут предполагать использование самых разных аппаратов, приспособлений и устройств, обращение с которыми регулируется отраслевым законодательством (например, транспортным). Так, использование акваторий для плавания маломерных судов, взлета и посадки летательных аппаратов и других механизмов (независимо от целей пользования) является предметом регулирования отраслевых нормативных правовых актов.Например, в соответствии с Правилами использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов <329>, юридическое лицо, физическое лицо или индивидуальный предприниматель при использовании водных объектов для взлета, посадки воздушных судов:-------------------------------- <329> Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов" // СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 650.а) осуществляют взлет, посадку воздушных судов таким образом, чтобы не создавать препятствий водопользователям, осуществляющим пользование водным объектом на основаниях, установленных законодательством Российской Федерации, и ограничений их прав, а также помех и опасности для судоходства и людей;б) обязаны знать и соблюдать требования правил охраны жизни людей на водных объектах и установленные органами местного самоуправления правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд, а также выполнять предписания должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, действующих в пределах предоставленных им полномочий;в) руководствуются законодательством РФ, в том числе об особо охраняемых природных территориях, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о водных биоресурсах, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, устанавливающим, в частности, соответствующие режимы особой охраны для водных объектов, отнесенных к особо охраняемым водным объектам; входящих в состав особо охраняемых природных территорий; расположенных в границах зон, округов санитарной охраны водных объектов - источников питьевого водоснабжения; расположенных в границах рыбохозяйственных заповедных зон; содержащих природные лечебные ресурсы; расположенных на территории лечебно-оздоровительной местности или курорта в границах зон округа их санитарной охраны;г) принимают меры по охране используемых для взлета, посадки воздушных судов водных объектов, предотвращению их загрязнения и засорения, в том числе вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций, а также охране водных биологических ресурсов, других объектов животного и растительного мира, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;д) соблюдают иные требования, установленные водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.При использовании водных объектов для взлета, посадки воздушных судов запрещаются:а) сброс в водные объекты, захоронение в них и на территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации воздушных судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;б) размещение на водных объектах и на территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос объектов хранения авиационного топлива и горюче-смазочных материалов, ремонта и заправки воздушных судов без их оборудования средствами предотвращения загрязнения и засорения водных объектов, локализации и ликвидации последствий аварий и иных чрезвычайных ситуаций, а также контрольно-измерительной аппаратуры для обнаружения и ликвидации утечек нефтепродуктов и иных загрязняющих веществ;в) снятие и самовольная установка оборудования и средств обозначения участков водных объектов (акватории), установленных на законных основаниях.Однако наибольшее количество проблем возникает с применением положений статьи 6 комментируемого Кодекса относительно свободного использования объектов общего пользования для личных нужд (в том числе для купания).Пример.ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе" является санаторно-курортной организацией и осуществляет медицинскую деятельность в соответствии с лицензией на осуществление медицинской деятельности. Береговая полоса, расположенная по адресу город Сочи, ул. Курортный проспект, 85, является лечебным пляжем. Санаторий имеет Паспорт лечебного пляжа ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе", утвержденный в том числе и администрацией города Сочи. Паспортом утверждена предельная емкость пляжа санатория - 550 человек. Санаторий установил забор, препятствующий доступу неограниченного круга лиц к водному объекту общего пользования.Администрации города Сочи обратилась с иском к санаторию об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к объекту общего пользования - береговой полосе объекта Черное море путем демонтажа металлического забора, возведенного в Хостинском районе города Сочи, Курортный проспект, 87.Суды установили, что в соответствии со статьей 49 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.Суды исходили из того, что положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарных правил СанПиН 4060-85 "Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" установлены обязательные требования к лечебным пляжам и их использованию, введено ограничение на их посещение и использование. Санаторию при использовании лечебного пляжа, оборудованного для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала, необходимо организовать ограждение и пропускной режим с целью в том числе организации сохранности оборудования пляжа. При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении заявленных требований <330>.-------------------------------- <330> Определение ВАС РФ от 05.08.2010 N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009-15/550.С учетом изложенного, следует полагать, что установленное статьей 6 право беспрепятственного пользования гражданами береговой линией водных объектов общего пользования для личных нужд (в том числе отдыха) не является безусловным.