1. Общий обзор статьи. Она состоит из одной части и не подвергалась изменениям с момента принятия ВК РФ. В ней установлено, во-первых, правило, согласно которому водные объекты могут использоваться для лечебных и оздоровительных целей. Указание на цели водопользования в комментируемой статье дополняет положения ст. 37 ВК РФ, которая не содержит указания на лечебные и оздоровительные цели водопользования (см. комментарий к ст. 37).Во-вторых, комментируемая статья содержит отсылочную норму к положениям законодательства Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в части регулирования отношений по использованию водных объектов для специальных целей (лечебные и оздоровительные).2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний. Целью статьи является установление правил, являющихся специальными по отношению к общим положениям ВК РФ об использовании водных объектов в случаях их использования в лечебных и оздоровительных целях.Сфера регулирования комментируемой статьи подлежит определению во взаимосвязи с положениями законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <293> сфера регулирования законодательства ограничивается отношениями, возникающими в связи с использованием и охраной водных лечебных ресурсов.-------------------------------- <293> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.Специфической особенностью действия нормативных правовых актов в указанной сфере является то, что в соответствии с частью 2 ст. 2 указанного Федерального закона законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов как в пределах курортных зон, имеющих статус особо охраняемых природных территорий, так и вне их границ. Имущественные отношения в указанной сфере могут регулироваться гражданским законодательством лишь постольку, поскольку иное не установлено федеральными законами.Адресатами предписаний комментируемой статьи является широкий круг участников водных отношений, использующих или намеревающихся использовать водные объекты в оздоровительных или лечебных целях. В него входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные регулировать водные отношения, принимать решения о предоставлении прав пользования водными объектами и осуществлять надзор за соблюдением правил их использования.3. Основные понятия. К ним относятся такие понятия, как "водный объект", "природные лечебные ресурсы", "лечебно-оздоровительные местности", "курорты", "законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей".3.1. Водный объект - см. комментарий к ст. 1.3.2. Природный лечебный ресурс. Согласно статье 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" к природным лечебным ресурсам относят "минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха". Соответственно, для лечебных и оздоровительных целей могут использоваться водные объекты, содержащие минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, а также обеспечивающие лечебный климат и другие условия, способствующие лечению и профилактике заболеваний.Лечебные свойства водных объектов и обеспечиваемых ими лечебных и оздоровительных факторов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения, на основании научных исследований и многолетней практики.Понятие природного лечебного ресурса, сформулированное в статье 1 указанного Федерального закона, является традиционным для отечественного законодателя, поскольку придание природному ресурсу (или его части) статуса лечебного зависит от формально-юридических обстоятельств, а именно от признания его таковым в установленном порядке <294> (см. ст. 48 ВК РСФСР 1972 г.).-------------------------------- <294> См.: Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5799.Следует, однако, учитывать, что понятие природного лечебного ресурса по смыслу Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ также подразумевает обеспечение условий для отдыха, то есть рекреации (см. комментарий к ст. 50).3.3. Лечебно-оздоровительная местность и курорт. Территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения, является лечебно-оздоровительной местностью (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ). Освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, является курортом (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ).Совокупность всех выявленных и учтенных природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, а также курортов и курортных регионов (районов) <295> составляет курортный фонд Российской Федерации.-------------------------------- <295> Курортный регион (район) - территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.В соответствии с частью 3 ст. 4 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" лечебно-оздоровительные местности и курорты являются объектами особой охраны.3.4. Законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Согласно статье 2 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" такое законодательство основывается на положениях Конституции РФ. Оно включает:1) непосредственно указанный Федеральный закон;2) принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации;3) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.Общие положения об использовании водных лечебных ресурсов содержатся в главе III Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ. При этом вопросы управления в указанной сфере относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это находит отражение в актах федеральных органов исполнительной власти и нормативных правовых актах субъектов РФ.4. Развитие законодательства. Глава XI Водного кодекса РСФСР 1972 г. "Пользование водными объектами для лечебных, курортных и оздоровительных целей" предусматривала первоочередное использование водных объектов для лечебных и курортных целей. Однако приоритет такого использования устанавливался только для водных объектов, отнесенных в установленном порядке к категории "лечебных" (ст. 48). Использование указанных водных объектов для иных целей допускалось в исключительных случаях по разрешению органов, уполномоченных в сфере регулирования использования и охраны вод "по согласованию с соответствующими органами здравоохранения и управления курортами".Исходя из содержания главы XI ВК РСФСР 1972 г., под использованием водных объектов в курортных и оздоровительных целях подразумевалось и их использование для отдыха и спорта (ст. 49), любительского и спортивного рыболовства (ст. 50), плавания на маломерных судах (ст. 51).В Водном кодексе РФ 1995 г. (ст. 136) было сохранено положение о первоочередном использовании "водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы" для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством РФ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В соответствии со статьей 65.1 ВК РФ 1995 г. с 2007 г. полномочиями по выдаче разрешений на использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей наделялись субъекты Российской Федерации.Субъекты Российской Федерации должны были согласовывать свои решения со специально уполномоченными федеральным органами исполнительной власти (органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водного фонда, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления курортами). В случае если решение касалось использования подземных водных объектов, то дополнительно требовалось согласование федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере управления государственным фондом недр.На сегодняшний день порядок использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для лечебных и оздоровительных целей определяется законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.5. Правовой статус и классификация лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ курорты и лечебно-оздоровительные местности могут быть федерального, регионального и местного значения. Порядок и условия пользования находящимися в их границах лечебными природными ресурсами, в том числе водными, регулируются органами власти соответствующего уровня. Информация о них подлежит включению в государственный Реестр курортного фонда Российской Федерации <296>. Согласно пункту 2 Порядка ведения Государственного реестра в него включается следующая информация:-------------------------------- <296> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 06.08.2007 N 522 "О ведении государственного Реестра курортного Фонда Российской Федерации" // БНА РФ. 2007. N 45.- о лечебно-оздоровительных местностях и курортах федерального, регионального и местного значения;- о находящихся на их территориях природных лечебных ресурсах (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний);- о санаторно-курортных организациях независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности в части работ (услуг), выполняемых при осуществлении санаторно-курортной помощи.В соответствии с пунктом 5.2.101 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации <297> данный Государственный реестр уполномочено вести указанное Министерство.-------------------------------- <297> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.Пример.В соответствии с пунктом 13 Положения о курорте федерального значения Ессентуки <298> вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами курорта Ессентуки находятся в совместном ведении Российской Федерации и Ставропольского края. Природные лечебные ресурсы используются в лечебно-оздоровительных целях в санаторно-курортных организациях курорта Ессентуки, а также для промышленного розлива минеральных вод в пределах утвержденных эксплуатационных запасов и в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 14 указанного Положения минеральные воды и лечебные грязи курорта Ессентуки предоставляются в пользование на основании лицензий в соответствии с законодательством Российской Федерации <299>.-------------------------------- <298> Постановление Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 387.<299> См. также: Постановление Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 387; Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 634 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3658; Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 633 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 31.10.1999 N 1204 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5430; Постановление Правительства РФ от 31.10.1999 N 1203 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Нальчик" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5429.Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают основы правового регулирования в указанной сфере посредством принятия законов на уровне соответствующего субъекта. Например, статьей 19 Закона Московской области от 23.07.2003 N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <300> определен порядок признания территорий лечебными местностями и курортами регионального и местного значения. В городе Санкт-Петербурге был принят специальный закон, устанавливающий особенности разграничения полномочий в сфере управления лечебно-оздоровительными местностями и курортами и их лечебными ресурсами <301>.-------------------------------- <300> Вестник Московской областной Думы. 2003. N 12.<301> Закон Санкт-Петербурга от 30.10.2009 N 464-90 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. N 27.При регулировании вопросов использования природных ресурсов лечебно-оздоровительных местностей и курортов субъекты РФ тем не менее не должны выходить за пределы своих полномочий.Пример.Законом Челябинской области от 25.11.1996 "О природных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Челябинской области" были установлены нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами, предусмотрены полномочия субъекта Российской Федерации по выдаче разрешения на их использование. Решением суда заявление в части признания недействующими положений указанного Закона было удовлетворено, поскольку данные вопросы находятся в компетенции Правительства РФ <302>.-------------------------------- <302> Определение Верховного Суда РФ от 30.03.2001 N 48-Г01-06.Следует учитывать, что частные вопросы использования и охраны водных лечебных ресурсов могут регламентироваться нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения в области использования и охраны недр, безопасности жизнедеятельности. Так, например, Правила разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей <303> разработаны с учетом Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <304>.-------------------------------- <303> Постановление Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 N 72 "Об утверждении "Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей" // Российская газета. 2003. N 118.<304> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.В соответствии с частью 6 ст. 27 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" до 1 июля 2014 года на территории муниципального образования города-курорта Сочи положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля за предоставлением гостиничных услуг, услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания, за соблюдением соответствия их классификации гостиниц и (или) иных средств размещения, за осуществлением мониторинга выполнения договоров, заключенных правообладателями гостиниц и иных средств размещения с автономной некоммерческой организацией "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи" и т.д. <305>.-------------------------------- <305> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.В соответствии с частью 1 ст. 15 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ санаторно-курортные организации, осуществляющие лечебный процесс, имеют статус лечебно-профилактических организаций и функционируют на основании предоставленной в соответствии с законодательством РФ лицензии на осуществление медицинской деятельности. Соответственно, деятельность таких организаций регулируется нормативно-правовыми актами в сфере медицинского обслуживания населения и положениями санитарно-эпидемиологического законодательства.При применении положений комментируемой статьи следует также учитывать, что большинство курортов и лечебно-оздоровительных местностей получили свой статус задолго до принятия комментируемого ВК РФ, в основном в советский период. В соответствии с частью 3 ст. 5 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <306>, водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса РФ, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.-------------------------------- <306> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.6. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей. Содержание данного понятия не разъясняется в ВК РФ. Системное толкование положений законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах позволяет отнести к такому использованию следующие виды деятельности:- предоставление водных ресурсов, отнесенных к лечебным, для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха;- добыча, подготовка, использование минеральных вод и грязей (в том числе промышленный розлив минеральных вод, пакетирование лечебных грязей).Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целях в соответствии с действующим законодательством носит разрешительный характер, поскольку осуществляется на основе лицензий. Анализ комментируемой статьи в совокупности с положениями статьи 50 ВК РФ наталкивает на мысль о том, что законодатель намеренно разграничил содержание использования водных объектов для лечебных (оздоровительных целей) и для целей отдыха (см. комментарий к ст. 50).7. Связь с другими статьями. В соответствии с частью 3 ст. 11 ВК РФ не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод.Однако при применении части 3 ст. 11 ВК РФ следует учитывать два обстоятельства.Во-первых, физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах (ч. 3 ст. 9 ВК РФ). Во-вторых, границы подземных водных объектов устанавливаются в соответствии с законодательством о недрах (ч. 6 ст. 5 ВК РФ). Соответственно, часть 3 ст. 11 ВК РФ следует понимать следующим образом: заключение договора водопользования и принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется для пользования поверхностным водным объектом.В соответствии с частью 4 ст. 43 ВК РФ на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, в том числе для лечебных и оздоровительных целей.8. Охрана водных лечебных ресурсов. Для обеспечения защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов с прилегающими участками от загрязнения и преждевременного истощения устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (см. комментарий к ст. 64).В соответствии со статьей 44 ВК РФ запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы и отнесенные к особо охраняемым водным объектам (ч. 2). В соответствии с частью 3 ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:1) зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;2) первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;3) рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.В целях экономического стимулирования рационального природопользования водных лечебных ресурсов Правительством РФ установлен повышающий коэффициент 2 для исчисления ставок платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления платы в границах курортов и лечебных местностей <307>.-------------------------------- <307> Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.За нарушение установленного порядка использования лечебных водных ресурсов виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством (см. комментарий к ст. 68).9. Проблемные ситуации и трудности применения. Некоторые специалисты отмечают сложности, связанные с терминологической несогласованностью нормативных правовых актов, регулирующих вопросы использования лечебных, в том числе водных ресурсов.На сегодняшний день в соответствии с пунктом 4 ст. 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <308> указанный Закон не распространяется на отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха (см. п. 1 Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" <309>, которой из числа объектов технического регулирования исключены требования к охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха).-------------------------------- <308> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.<309> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2293.Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, указанные объекты обоснованно изъяты из сферы действия Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <310>. Почва, атмосферный воздух, водные объекты не являются результатом человеческой деятельности. Их характеристики безопасности определяются природно-климатическими, геологическими и иными факторами, действующими на соответствующей геотории (т.е. территории, акватории и аэротории) и часто не зависящими от человеческой деятельности. Вместе с тем известно, что на эти объекты влияет и человеческий фактор. Поэтому изъятия, приведенные в пункте 4 ст. 1 Закона, не означают, что из сферы технического регулирования выведены все вопросы экологической безопасности.-------------------------------- <310> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.Что касается таких объектов, как "водные объекты курортов", "водные объекты, отнесенные к местам туризма и массового отдыха", изъятых из сферы действия Федерального закона "О техническом регулировании", то здесь имеется неясность. Дело в том, что в действующем законодательстве не содержатся указанные понятия, поскольку Водный кодекс РФ оперирует терминами "водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы", "водные объекты, используемые для рекреационных целей" (в том числе для отдыха, туризма, спорта и др.) - ст. 49 и др.Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" также не содержит понятий, используемых Законом о техническом регулировании. По мнению А.Ф. Ноздрачева, это означает, что содержание объектов, изъятых из сферы действия указанного Закона, нуждается в определении, поскольку "разграничение сфер применения законодательства об экологической безопасности и законодательства о техническом регулировании должно быть осуществлено на более четких основаниях и, очевидно, в рамках природоохранного законодательства" <311>.-------------------------------- <311> Ноздрачев А.Ф. Техническое регулирование - это самостоятельная и в высшей степени ответственная сфера административного законодательства // Административное право. 2008. N 3. С. 11 - 28; N 4. С. 11 - 20.10. Статистическая справка. С момента принятия Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курортами федерального значения были признаны Ессентуки (4973 га), Железноводск (9314 га), Кисловодск (7183 га), Пятигорск (9674 га), Зеленоградск (6059,4 га), Светлогорск-Отрадное (8023 га), Белокуриха (23651,1 га), Нальчик (363,35 га).