1. В связи с ограничительным количеством земельных участков как объектов гражданского оборота, а также с их особой важностью и ценностью для жизни общества особое значение имеет вопрос их эффективного использования.В частности, поскольку земельный участок является специфическим, особо ценным объектом имущественных отношений, у участников гражданского оборота зачастую возникает интерес в приобретении прав на земельные участки не в целях их использования по назначению, а для инвестирования своих денежных средств с учетом возможности последующей перепродажи таких участков по более высокой цене. В определенных случаях это приводит к ухудшению состояния земли, например к зарастанию сорняками или кустарником, ухудшает качество земель сельскохозяйственного назначения, и в последующем могут потребоваться дополнительные серьезные усилия, чтобы привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по назначению.Не меньшую проблему для общества представляет вопрос, связанный с неэффективным использованием земельных участков под жилищное строительство. Жилые помещения, так же как и земля, представляют собой особо значимые объекты собственности для общества. Население страны испытывает острую нужду в жилье. К примеру, в целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» установлен для федеральных органов исполнительной власти запрет на согласование сделок по распоряжению земельными участками в целях, не связанных прежде всего с жилищным строительством. Поэтому на собственника земельного участка законом возложены определенные обязанности, связанные с его особым использованием.——————————— Собрание законодательства РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.В силу ст. 42 ЗК РФ как собственники земельных участков, так и лица, не обладающие правом собственности на земельные участки, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования, причем способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. При этом в указанную статью непосредственно была включена дополнительная обязанность для собственников земельных участков — своевременно приступать к использованию земельных участков.2. Земельный кодекс РФ различает порядок принудительного прекращения права на земельный участок в случае его неиспользования для собственников (ст. 44) и для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования (ст. 45).При этом в соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается в том числе в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. ( Согласно Гражданскому кодексу РФ основанием для принудительного изъятия земельного участка может являться ненадлежащее использование данного участка: неиспользование в течение установленного федеральным законом срока в соответствии с целевым назначением либо грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (см. также комментарий к ст. 285 ГК).В частности, в соответствии с комментируемой статьей земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда данный участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом.В данном случае необходимо учитывать признак обязательности цели использования земельного участка: производство сельскохозяйственной продукции; осуществление жилищного или иного строительства, а также временной признак, поскольку факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока. При этом в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.Аналогичная норма в части использования земель сельскохозяйственного назначения включена в Федеральный закон от 24 июля 2004 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно п. 3 ст. 6 которого земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет.3. Согласно ч. 19 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. При этом разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на 10 лет.Кроме того, ч. 20 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что срок действия разрешения на строительство может быть продлен соответствующим органом, выдавшим разрешение на строительство, по заявлению застройщика. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.В данном случае положения Градостроительного кодекса РФ фактически предусматривают возможность применения более длительных сроков освоения земельного участка в соответствии с его целевым назначением.Одновременно следует отметить, что законодательно не определено, когда должно начинаться использование земельного участка по целевому назначению: с даты предоставления земельного участка или с даты получения разрешения на строительство; не установлено, когда в данном случае обязанность использования по целевому назначению считается исполненной: с даты начала строительных работ, даты введения объекта в эксплуатацию или с даты регистрации права на объект недвижимости. Представляется, что данный вопрос до его разрешения законодателем должен решаться на основании исследования всех обстоятельств, связанных с бездействием соответствующего собственника по реализации им прав в части использования принадлежащего ему земельного участка.4. Одним из основных принципов земельного законодательства является закрепленное п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, которые должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Изменение целевого назначения земель допускается только после их перевода в иную категорию в порядке, установленном земельным законодательством.Кроме того, в п. 1 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, устанавливающем основные принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, закреплен принцип сохранения целевого использования земельных участков.Абзацем 1 п. 1 ст. 6 названного Федерального закона предусмотрено, что собственники земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием.Таким образом, использование земельного участка по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями: в данном случае исключительно для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Использование собственником земельного участка под иные цели, в том числе обеспечивающие в той или иной степени эффективное пользование участком, не исключает применение установленных комментируемой статьей оснований для принятия решения об изъятии данного участка.5. Следует признать, что указанные в комментируемой статье случаи принудительного изъятия у собственников земельных участков в связи с их неиспользованием представляют собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд.В то же время в случае изъятия недвижимости для государственных или муниципальных нужд необходимость изъятия обосновывается непосредственно общественными интересами (необходимость использования изымаемого земельного участка в общественных интересах).Изъятие же на основании ненадлежащего использования — это фактически санкция за нарушение установленного в общественных интересах порядка использования земельных участков.При этом данное основание принудительного изъятия земельных участков следует также отличать от специальных случаев принудительного изъятия недвижимого имущества, предусмотренного гражданским законодательством, — реквизиции, конфискации, национализации. Это исключительные случаи, цель проведения такого изъятия — также общественные интересы. Вместе с тем следует достаточно четко отграничивать правовые режимы особенностей такого изъятия.Реквизиция отличается тем, что она имеет в виду указанные в п. 1 ст. 242 ГК РФ, ст. 51 ЗК РФ чрезвычайные обстоятельства, для устранения которых необходимо немедленное изъятие у собственника определенного имущества. Цель реквизиции не в пресечении противоправного поведения собственника, а в обеспечении безопасности граждан, спасении имущества, уничтожении зараженных животных в случаях эпидемии, эпизоотии.Конфискация имущества, согласно ст. 243 ГК РФ, представляет собой принудительное безвозмездное изъятие государством всего имущества (или его части), являющегося собственностью лица, совершившего прежде всего уголовно наказуемое деяние (преступление).Под национализацией в соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ понимается обращение исключительно в собственность государства имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Национализация возможна только на основании специального закона с возмещением стоимости имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.6. За неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение срока, определенного федеральным законом, ст. 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность в виде штрафа для граждан — в размере от 500 до 1 тыс. рублей, для должностных лиц — от 1 тыс. до 2 тыс. рублей и для юридических лиц — от 10 тыс. до 20 тыс. рублей.При этом в соответствии с ч. 2 статьи 54 ЗК РФ условие о неустранении фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа является одним из существенных оснований для принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком.Комментируемая статья не содержит подобной нормы.Вместе с тем представляется, что привлечение собственника земельного участка к административной ответственности должно являться обязательным условием для реализации процедуры принудительного прекращения его права по установленным комментируемой статьей основаниям, поскольку наличие факта привлечения к данной ответственности и последующее несоблюдение собственником требований по своевременному использованию земельного участка должны служить одними из основных доказательств неисполнения им возложенных на него обязанностей. В ином случае собственники оказываются в дискриминационных условиях по сравнению с лицами, владеющими участками на иных, ограниченных правах.7. Порядок изъятия земельных участков у их собственников по установленным комментируемой статьей основаниям определен ст. 286 ГК РФ, которая содержит ряд норм отсылочного характера к земельному законодательству в части определения органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков, порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных нарушениях, а также устанавливает требование о продаже соответствующих земельных участков с публичных торгов и об исключительно судебном порядке разрешения возникающих в связи с такой продажей разногласий с собственниками этих участков (см. также комментарий к указанной статье). (